Nauki Społeczno-Humanistyczne Соціально-Гуманітарні Науки Social and Human Sciences

 

Dorohykh, Serhii, 2014. ON THE FORMATION OF UNIFIED INFORMATION LEGAL SYSTEM IN UKRAINE. Social and Human Sciences. Polish-Ukrainian scientific journal, 03 (03), pp. 105-113.




До питання про формування Єдиної  

інформаційної правової системи в Україні

 

УДК 342.53:004.91

 

Дорогих, Сергій,

Науково-дослідний інститут інформатики і права

Національної академії правових наук України,

старший науковий співробітник,

e-mail: dorohykh@gmail.com

 

АНОТАЦІЯ

У статті висвітлюються питання формування Єдиної інформаційної правової системи в Україні як джерела доступу громадян до законодавства України та основи забезпечення нормативною інформацією органи влади. Розглянуто історію виникнення в Україні державних правових ресурсів та спроби створити єдину систему правової інформації. Проаналізовано сучасний стан та окреслені шляхи розвитку майбутньої Єдиної  інформаційної правової системи в Україні. Зазначається, що на сьогодні найбільшим відкритим державним інформаційним правовим ресурсом в Україні є система баз даних нормативно-правових документів Верховної Ради України. У статті розглянуті завдання, які повинна вирішувати Єдина інформаційна правова система та окремі шляхи їх вирішення. Зазначено, що саме Єдина інформаційна правова система в подальшому дозволить уникнути дублювання введення інформації та розпорошення ресурсів при створені державних інформаційних правових систем.

Ключові слова: правові бази даних, доступ до публічної інформації, інформаційне забезпечення органів влади, інформаційна діяльність парламенту, електронний парламент

 

 

ON THE FORMATION OF UNIFIED INFORMATION

LEGAL SYSTEM IN UKRAINE

 

Dorohykh, Serhii,

Research Institute of Informatics and Law of the

National Academy of Legal Sciences of Ukraine,

Senior Research Employee,

e-mail: dorohykh@gmail.com

 

SUMMARY 

This article highlights questions of common information of the legal system in Ukraine as a s

ource of public access to legislation of Ukraine and regulatory basis for the authorities. The history of the emergence in Ukraine of public resources and legal attempts to create a unified system of legal information. The modern state and ways of future Unified Information legal system in Ukraine. It is reported that the most open public legal information resources in Ukraine is a system database of legal documents of the Verkhovna Rada of Ukraine. The article considers the problem faced by information only legal system and individual solutions. It is noted that it is only legal information system in the future will avoid duplication of input and dissipation of resources created under state law information systems.

Keywords: legal databases, access to public information, information authorities, information activities of parliament, E-parliament.

 

 

Постановка проблеми. Знання своїх прав та обов’язків – беззаперечна умова побудови правової держави та гарантується Конституцією України. Так, згідно статті 57, “закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом”.

В умовах, коли щодня може видаватися до сотні й більше нормативно-правових документів (наприклад, в 2013 році до бази даних законодавства України, що знаходиться на офіційному сайті Верховної Ради України, було додано понад 24,5 тисячі документів, прийнятих за цей рік, тобто щоденно приймалося в середньому біля сотні документів в кожний з робочих днів), чинні документи зазнають постійних змін та доповнень (так у тому ж 2013 році було прийнято більше ніж п’ять тисяч документів, що вносять зміни та доповнення в діючі документи, тобто більш ніж 20% документів, а ще більш ніж 200 документів – документи, за якими діючі документи втрачають чинність або скасовуються), орієнтуватися у сучасному правовому полі можна тільки завдяки електронним інформаційно-правовим системам. Важливість їх існування та ефективного функціонування були неодноразово відмічені у концепціях та програмах інформатизації України. Одним з напрямів розвитку загальнодержавних інформаційних правових систем – є їх інтеграція до “електронного парламенту”.

Над питанням інформаційних правових систем працювали такі вчені та фахівці, як: М.Я. Швець, Л.Є. Горьовий, Т.Г. Дрогаль, І.О. Здзеба, Я.С. Мацкевич, В.Ф. Севастьянов, І.В. Шестопал.

В Програмі інформатизації законотворчого процесу у Верховній Раді України на 2012-2017 рр. однією із складових побудови “електронного парламенту” є інформаційні правові системи Верховної Ради України. Проте, на нашу думку, існування “електронного парламенту”  остаточно не вирішує ряд таких проблем як: уникнення дублювання державних правових баз даних різних центральних органів влади та місцевого самоврядування, можливість інтеграції вітчизняних правових баз даних до міждержавних інформаційних правових систем, визначення політики розвитку та фінансування державних правових систем, і, нарешті, визнання публікації документа в національній електронній правовій системі як офіційного опублікування. Всі ці питання може і повинна вирішувати Єдина інформаційна правова система, організація якої потребує відповідного наукового та правового супроводу. 

Метою статті є аналіз сучасного стану державних інформаційних правових ресурсів та окреслення шляхів розвитку майбутньої Єдиної  інформаційної правової системи.

Виклад основних положень. Питання створення Єдиної  інформаційної правової системи піднімалися з перших років незалежності України. Над цим питанням працювали видатні вітчизняні вчені у галузі інформаційного права та фахівці Верховної Ради України. Але не вирішені вони й до тепер. Розвиток державних правових баз даних відбувався двома основними паралельними шляхами. Перший шлях – це правові бази даних Верховної Ради України, а другий – Єдиний державний реєстр нормативних актів, який веде Міністерство юстиції України. Окрім вказаних ресурсів, існує безліч баз даних з нормативними документами як центральних органів виконавчої та судової влади так і органів місцевого самоврядування. Фактично держава розпорошує ресурси і відбувається дублювання робіт.

Першою спробою створення єдиної державної правової системи була Постанова Президії Верховної Ради України “Про організацію роботи по формуванню єдиної системи правової інформації в Україні” від 26.12.1994 № 308/94-ПВ [1], яка зокрема містила положення про необхідність створення загальнодержавної системи правової інформації в Україні з метою підвищення рівня правотворчої і правозастосувальної діяльності органів державної влади, а також забезпечення найбільш сприятливих умов для користування правовою інформацією громадянами, установами, організаціями і суб'єктами підприємницької  діяльності в Україні.

На виконання Постанови 308/94-ПВ була розроблена Концепція правової інформатизації [2]. Важливою складовою правової інформатизації були запропоновані у Концепції інформатизована система правового забезпечення України (ІСПЗ) та розподілений банк правових документів ІСПЗ України (РБПД). За думкою авторів Концепції майбутня ІСПЗ повинна була сприяти інтеграції України в міжнародний інформаційно-правовий простір шляхом створення абонентам інших країн умов для роботи з українським законодавством і врахування міжнародного досвіду правового регулювання суб’єктами вітчизняної нормотворчості. Для забезпечення цієї інтеграції зокрема передбачалося участь України у міжнародних правових базах даних, як, наприклад, проект GLIN (Бібліотека Конгресу США), в яких автентичні тексти українською мовою супроводжувалися б анотацією українською мовою, а пошукові образи документів формуватимуться на основі англомовного тезаурусу.

У цілій низці законопроектів були спроби затвердити Єдиний державний реєстр нормативно-правових актів як державну правову систему, яка би забезпечувала вільний доступ громадян до державного правового ресурсу. Так у законопроекті, поданим Р. Зваричем № 1343 від 14.01.2008 р. “Про нормативно-правові акти” [3] було передбачено можливість надання статусу оригіналу електронному нормативно-правовому документу. У законопроекті № 1343-1 від 21.01.2008 р, поданий О.В. Лавриновичем [4], у ст. 55 “Доступ до інформації, що міститься в Єдиному державному реєстрі нормативно-правових актів” (редакції станом на 18.11.2009 р. та 13.14.2010 р.), передбачено, що інформація з Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів буде надходити на паперових та електронних носіях або шляхом безпосереднього доступу до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів через мережу Інтернет. Одержання інформації з Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів шляхом доступу до мережі Інтернет є вільним, цілодобовим та безоплатним. В останній редакції цього ж проекту у цій же ст. 55 зазначається, що інформація з Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів використовується для офіційного видання збірників законодавства, проте ст. 57 цього законопроекту “Офіційне опублікування нормативно-правових актів” для офіційного опублікування передбачає виключно офіційні друковані видання, не надаючи Єдиному державному реєстру нормативно-правових актів статусу офіційного джерела публікування.

Ці самі норми щодо безпосереднього доступу до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів через мережу Інтернет та положення, що одержання інформації з Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів шляхом доступу до мережі Інтернет є вільним, цілодобовим та безоплатним збереглося й у законопроекті Ю.Р. Мірошниченка № 0922 від 12.12.2012 р. [5]. Цей законопроект був прийнятий за основу, але на сьогодні, як і всі інші законопроекти щодо нормативно-правових актів, не розглядається.

В той же час необхідність функціонування Єдиної  інформаційної правової системи визначає необхідність вирішення цілої низки важливих завдань, таких як:

-       акумулювання та збереження в актуальному стані повної бази даних законодавства України;

-       забезпечення органів влади усією правовою базою даних нормативних документів в Україні;

-       реалізація конституційного права громадян на отримання інформації щодо своїх прав та обов’язків;

-       залучення громадських організацій та громадян до участі в розробці нормативно-правових актів;

-       участі у світовому інформаційному суспільстві.

На сьогодні, інформаційно-пошукова система, що розташована на веб-сайті Верховної Ради України є єдиною повною безкоштовною державною базою даних нормативно-правових актів України і, фактично, виконує більшість функцій, які повинна виконувати Єдина  правова інформаційна система. ЇЇ функціонуванням та розвитком опікується Апарат Верховної Ради України, згідно постанов Верховної Ради України та розпоряджень Голови Верховної Ради України, а саме: “Про затвердження Положення про Апарат Верховної Ради України” [6], “Про Перелік автоматизованих систем інформаційно-технологічного забезпечення діяльності Верховної Ради України” [7], “Про затвердження Положення про Веб-сайт Верховної Ради України у глобальній інформаційній мережі Інтернет” [8].

На основі цих документів у парламенті виконується робота що дозволяє організувати інформаційне забезпечення законотворчого процесу у парламенті, підтримувати в актуальному стані бази даних законодавства України, а також законопроектів та надавати їх у вільному доступі у мережі Інтернет. Крім цього, у єдиній системі із загальнодержавним законодавством, підтримувались бази даних регіонального законодавства, таких регіонів, як Київ та АР Крим. На думку автора, в подальшому було би доцільно у складі Єдиної  інформаційної правової системи підтримувати бази даних регіонального законодавства усіх регіонів України.

В той же час з правової сторони не врегульовано цілу низку важливих питань, а саме:

-       обов’язок державних органів надсилати нормативно-правові документи у електронному форматі до єдиної бази даних нормативно-правових документів;

-       статус Єдиної  інформаційної правової системи як офіційного джерела інформації;

-       використання електронного цифрового підпису для підтвердження автентичності нормативно-правових документів у електронній формі;

-       норми щодо затвердження єдиного стандарту ведення та обміну нормативно-правовими документами в електронній формі;

-       права та обов’язки сторін щодо ведення та користування державними правовими ресурсами у електронній формі;

-       прийняття Закону України “Про нормативно-правові акти України”, який би визначав  та уніфікував типову структуру нормативно-правових документів, способи нумерації структурних частин тощо.

Таким чином, потрібне правове забезпечення виконання наступних правових завдань, яке можливо тільки на загальнодержавному рівні, зокрема, шляхом прийняття відповідних законів та визначення державної політики щодо функціонування Єдиної  інформаційної правової системи. Тим часом, залишаються невирішеними питання щодо:

-       усунення дублювання при веденні баз даних нормативних документів органами влади та місцевого самоврядування;

-       розпорошення ресурсів при веденні окремих баз даних нормативних документів різними органами влади.

Для організації Єдиної  інформаційної правової системи необхідне потужне ядро, на базі якого таку систему можна розгорнути, забезпечене фахівцями відповідного рівня. На думку автора, таким ядром, на основі якого в майбутньому можна побудувати Єдину інформаційну правову систему, є так званий “електронний парламент”, призваний забезпечити такі парламентські цінності, як: представництво, прозорість, доступність, відповідальність та ефективність.

Відмітимо, що серед науковців відсутнє чітке визначення “електронного парламенту”. В широкому розумінні під “електронним парламентом” розуміють комплекс баз даних, програмного забезпечення та технічних засобів, створених для підтримки всіх стадій законотворчого процесу, забезпечення доступу громадян до публічної інформації та організації спілкування між громадянами, парламентом та депутатами.

Мета створення “електронного парламенту” полягає, передусім, у організації відкритої, прозорої діяльності законодавчого органу, що ґрунтується на взаємодії з громадянами і суспільством, забезпеченні їх участі у прийнятті законотворчих рішень та реалізується за допомогою засобів інформаційно-комунікаційних технологій [9].

Під “електронним парламентом” розуміється комплекс організаційних заходів та інформаційних систем, які роблять законодавчий орган відкритим, прозорим і підзвітним суспільству за допомогою ІКТ. Це створює умови, для того, щоб громадянське суспільство в цілому та окремі громадяни бути більш активними у житті держави, для чого їм надається більш якісна інформація та вищий рівень доступу до документів і заходів законодавчого органу. Електронний парламент – це ефективна організація, учасники якою використовують інформаційно-комунікаційні технології, щоби виконувати свої першочергові функції законотворення, представництва та нагляду з кращими результатами. Вживаючи сучасну технологію та сучасні стандарти та впроваджуючи підтримуючі політики, електронний парламент підтримує розвиток інформаційного суспільства, побудованого на праві справедливості та інклюзивності (тобто такої, що враховує інтереси щонайбільшої кількості громадян) ” [10].

Перша й остання спроба запровадження системи електронного парламенту в Україні була прописана у Постанові Верховної Ради України “Про затвердження Програми інформатизації законотворчого процесу у Верховній Раді України на 2012-2017 роки” [11]. За змістом Програми всі бази даних нормативно-правових документів, включно з базою даних законопроектів мають бути інтегровані до системи електронного документообігу і контролю виконання доручень Верховної Ради України. Також, що важливо для побудови Єдиної  інформаційної правової системи, Програма передбачає використання відкритих стандартів, та сприяння впровадженню та функціонуванню у Верховній Раді Автономної Республіки Крим, в обласних, міських і районних радах систем електронного документообігу відповідно до засад і стандартів, розроблених у Верховній Раді України.

Результатом Програми передбачається створення інтегрованої бази даних законотворчого процесу у Верховній Раді України (інтегрованої інформаційно-комунікаційної системи Верховної Ради України та моделі взаємодії між її складовими, моделі інтеграції сервісів БД законотворчого процесу з автоматизованими системами Верховної Ради України: електронною залою пленарних засідань, електронним офісом народного депутата України, електронним комітетом, електронною Погоджувальною радою, електронною бібліотекою, єдиним веб-порталом Верховної Ради України, веб-сайтом Голови Верховної Ради України та веб-сайтами комітетів) із забезпечення реалізації повноважень Верховної Ради України [11]. Таким чином парламент отримує потужну систему “електронного парламенту”, значною частиною якого виступають бази даних нормативно правових актів та законопроектів.

В той же час, на думку автора, стандарти ведення баз даних нормативно-правових документів, які будуть розроблені під час створення системи “електронного парламенту”, потрібно вводити не тільки в обласних, міських і районних радах, але й у всіх органах виконавчої влади, з наступним зведенням нормативно-правових актів у базу даних Єдиної інформаційної правової системи, доступної для користування усіма органами влади, державними установами, громадськими організаціями та окремими громадянами. Саме така система буде відповідати всім вимогам щодо доступу громадян до публічної інформації та забезпечення органів влади нормативною документацією, усуне розпорошення ресурсів та дублювання при веденні численних державних баз даних нормативних документів.

Висновки. Для вирішення питань забезпечення доступу органів влади, державних установ, громадських організацій та громадян до нормативно-правової інформації Україні необхідно вдосконалювати існуючі державні інформаційні правові ресурси. На сьогодні, в першу чергу, такими ресурсами є бази даних нормативно-правових актів та законопроектів Верховної Ради України. Одним зі шляхів удосконалення вказаних правових інформаційних ресурсів є створення системи “електронного парламенту”.

Для уникнення дублювання при введенні інформації та розпорошення ресурсів необхідно мати Єдину інформаційну правову систему, котра може бути утворена на базі інформаційних ресурсів Верховної Ради України (у майбутньому “електронного парламенту”), яка передбачає введення єдиних вимог до органів державної влади та органів місцевого самоврядування всіх рівнів щодо створення нормативно-правових документів у електронній формі та їх акумулювання у єдиній державній базі даних. Відповідно, для цього необхідно створити як відповідну правову базу, яка би закріплювала права і обов’язки державних органів та органів місцевого самоврядування, щодо повного та актуального ведення нормативно-правових документів так і технічні регламенти щодо використання єдиних відкритих стандартів введення та збереження нормативно-правових документів. Також, на думку автора, потребують вирішення та законодавчого закріплення питання статусу Єдиної  інформаційної правової системи як офіційного джерела інформації та питання використання цифрового підпису.

 

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ТА ЛІТЕРАТУРИ:

  1. Про організацію роботи по формуванню єдиної системи правової інформації в Україні : Постанова Президії Верховної Ради України від 26.12.1994 № 308/94-ПВ. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua.
  2. Інформатизація законотворчої, нормотворчої, правозастосовної та правоосвітньої діяльності : Посібник. – К. : Парламентське видавництво, 1999. – 199 с.
  3. Про нормативно-правові акти : проект Закону України від 14.01.2008 р. № 1343. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua.
  4. Про нормативно-правові акти : проект Закону України від 21.01.2008 р. № 1343-1. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua.
  5. Про нормативно-правові акти : проект Закону України від 12.12.2012 р. № 0922. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua.
  6. Про затвердження Положення про Апарат Верховної Ради України : Розпорядження Голови Верховної Ради України від 25.08.2011 № 769. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua.
  7. Про Перелік автоматизованих систем інформаційно-технологічного забезпечення діяльності Верховної Ради України : Розпорядження Голови Верховної Ради України від 01.07.2003 № 663. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua.
  8. Про затвердження Положення про Веб-сайт Верховної Ради України у глобальній інформаційній мережі Інтернет : Розпорядження Голови Верховної Ради України від 24.05.2001 № 462. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua.
  9. Маруженко О.П. Інформаційне забезпечення законотворчого процесу в Україні: дис... канд. юрид. наук : 12.00.07 / Олексій Петрович Маруженко ; Інститут законодавства Верховної Ради України. – К., 2009. – 233 с.

10.  Global Parliamentary Report: The changing nature of parliamentary representation / Inter-Parlamentary Union; United Nations Development Programme. – 2012. – Режим доступу : http://www.ipu.org/gpr/.

11.  Про затвердження Програми інформатизації законотворчого процесу у Верховній Раді України на 2012-2017 роки : Постанова Верховної Ради України від 05.07.2012 № 5096-VI. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua.

 

REFERENCES: 

І. Книги, статті в наукових журналах / Książki, artykuły w czasopismach naukowych: 

  1. Informatyzatsiia zakonotvorchoi, normotvorchoi, pravozastosovnoi ta pravoosvitnoi diialnosti. – Кiev, 1999, 199 p. 

ІІ. Публікації в Інтернет-ресурсах / Publikacje Zasoby internetowe 

  1. Pro orhanizatsiiu roboty po formuvanniu yedynoi systemy pravovoi informatsii v Ukraini : Postanova Prezydii Verkhovnoi Rady Ukrainy vid 26.12.1994 № 308/94-ПВ. – Available at : http:// http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/308/94-пв
  2. Pro normatyvno-pravovi akty [draft law], 14.01.2008 № 1343. – Available at : http://zakon.rada.gov.ua
  3. Pro normatyvno-pravovi akty [draft law], 21.01.2008 № 1343-1. – Available at : http://zakon.rada.gov.ua
  4. Pro normatyvno-pravovi akty [draft law], 12.12.2012 № 0922. – Available at : http://zakon.rada.gov.ua
  5. Pro zatverdzhennia Polozhennia pro Aparat Verkhovnoi Rady Ukrainy : Rozporiadzhennia Holovy Verkhovnoi Rady Ukrainy vid 25.08.2011 № 769. – Available at : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/769/11-рг
  6. Pro Perelik avtomatyzovanykh system informatsiino-tekhnolohichnoho zabezpechennia diialnosti Verkhovnoi Rady Ukrainy : Rozporiadzhennia Holovy Verkhovnoi Rady Ukrainy vid   01.07.2003 № 663. – Available at : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/663/03-рг
  7. Pro zatverdzhennia Polozhennia pro Veb-sait Verkhovnoi Rady Ukrainy u hlobalnii informatsiinii merezhi Internet : Rozporiadzhennia Holovy Verkhovnoi Rady Ukrainy vid 24.05.2001 № 462. – Available at : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/462/01-рг
  8. Global Parliamentary Report: The changing nature of parliamentary representation / Inter-Parlamentary Union; United Nations Development Programme. – 2012. – Available at : http://www.ipu.org/pdf/publications/gpr2012-full-e.pdf

10.  Pro zatverdzhennia Prohramy informatyzatsii zakonotvorchoho protsesu u Verkhovnii Radi Ukrainy na 2012-2017 roky : Postanova Verkhovnoi Rady Ukrainy vid 05.07.2012 № 5096-VI. – Available at : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/5096-17



Обновлен 02 янв 2015. Создан 27 дек 2014